De dubbele zorgplicht van artikel 13 van de Wet bodembescherming

Uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 april 2020 (ECLI:NL: RVS: 2020:1167).

In 2016 heeft het waterschap Vallei en Veluwe thermisch gereinigde grond (TGG) gebruikt om de Westdijk in Bunschoten te verbreden en te verstevigen. Naar aanleiding van klachten over de kwaliteitsverslechtering van het oppervlaktewater zijn verschillende onderzoeken uitgevoerd. Het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Bunschoten kwam tot de conclusie dat de bodem en het grondwater waren verontreinigd.

Het college stelde zich op het standpunt dat het waterschap had gehandeld in strijd met artikel 13 van de Wet bodembescherming (Wbb) en legde het waterschap in 2018 een last onder dwangsom op.

In artikel 13 van de Wet bodembescherming is een zogenaamde dubbele zorgplicht opgenomen. De eerste zorgplicht ziet op het nemen van maatregelen om te voorkomen dat de bodem kan worden verontreinigd of aangetast. De tweede zorgplicht ziet op de situatie dat als die verontreiniging of aantasting zich heeft voorgedaan, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan dienen te worden beperkt en zoveel mogelijk ongedaan moeten worden gemaakt.

Het waterschap voerde onder meer aan dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden omdat het waterschap artikel 13 van de Wet bodembescherming niet zou hebben overtreden. Het waterschap voerde aan dat het verbreden en verstevigen van de dijk niet onder een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb, maar moet worden aangemerkt als het toepassen van grond zoals bedoeld is artikel 12a van de Wbb.

Verder voerde het waterschap aan dat het niet wist dat de TGG verontreinigd was en dat het alle maatregelen heeft getroffen die nodig zijn om de verontreiniging te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken.

De Afdeling overwoog dat het verbreden en verstevigen van een dijk met grond kan worden aangemerkt als het toepassen van grond als bedoeld in artikel 12a in de Wbb. Voor het toepassen daarvan zijn specifieke regels opgesteld in het Besluit bodemkwaliteit. In de Nota van toelichting bij het Besluit bodemkwaliteit staat dat het bestuursorgaan eerst moet onderzoeken of een van deze specifieke regels wordt overtreden.

Als dat niet het geval is, dienen verschillende zorgplichtbepalingen, zoals artikel 13 van de Wbb als vangnetbepaling. Volgens de Afdeling was er geen aanleiding voor het oordeel dat het waterschap bij de toepassing van de TGG een specifiek voorschrift had overtreden.

Vervolgens kon het college daarom toekomen aan de vraag of artikel 13 van de Wbb was overtreden.

Artikel 13 van de Wbb ziet alleen op verontreiniging die het gevolg is van een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wet bodembescherming. De Afdeling overwoog dat ook al is er sprake van het toepassen van grond als bedoeld in artikel 12a van de Wbb, dat niet betekent dat er niet ook sprake kan zijn van een handeling als bedoeld in artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb. De Afdeling was van oordeel dat het verbreden en verstevigen van de dijk met TGG een handeling is als bedoeld is artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb en dus een handeling is waarop artikel 13 van de Wbb ziet.

Voor de beantwoording van de vraag waarom artikel 13 van de Wbb is overtreden, is voor de eerste zorgplicht van belang of het waterschap wist of redelijkerwijs kon vermoeden dat de bodem door het verbreden en verstevigen van de dijk met TGG kon worden verontreinigd. De Afdeling was in dit geval van oordeel dat dat niet het geval was omdat voor de TGG een certificaat is afgegeven. Dit betekent dat het waterschap op grond van de eerste zorgplicht artikel 13 van de Wbb niet verplicht was om maatregelen te treffen om de verontreiniging te voorkomen.

De Afdeling overwoog echter wel dat de tweede zorgplicht van artikel 13 van de Wbb door het waterschap was overtreden. De Afdeling merkte in dat kader op dat het waterschap wel het nodige onderzoek heeft gedaan, maar dat het niet tijdig maatregelen heeft getroffen die de verontreiniging ook daadwerkelijk beperkte en zoveel mogelijk ongedaan maakte. Pas op 4 juli 2018 heeft het waterschap besloten alle TGG te verwijderen en is in 2018 in afwachting van deze verwijdering begonnen met monitoring van de grondwaterverontreiniging. Deze maatregelen zijn allemaal genomen nadat het College van Burgemeester en Wethouders de last onder dwangsom heeft opgelegd. Daarbij is het ook nog maar de vraag of het (alleen) verwijderen van de TGG voldoende zou zijn geweest om te kunnen oordelen dat aan de tweede zorgplicht van artikel 13 van de Wbb zou zijn voldaan.

Op grond daarvan komt de Afdeling dan ook tot de conclusie dat het waterschap artikel 13 van de Wbb had overtreden.

Bij toepassen van grond of baggerspecie blijft het dus oppassen. Niet alleen moet worden voldaan aan de eisen van het Besluit bodemkwaliteit maar als er ook sprake is van een handeling als bedoeld in artikel 6 tot en met 11 van de Wbb kan er, als er zich desondanks een verontreiniging van de bodem voordoet, bij niet adequaat handelen sprake zijn van schending van de (tweede) zorgplicht van artikel 13 van de Wbb.